Lausunto tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusvaltuutettujen yhdistämisestä

Naisasialiitto kiittää mahdollisuudesta lausua arviomuistiosta ”Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvovaltuutettujen yhdistäminen” (OM 1/012/2016). Naisasialiitto Unioni vastustaa valtuutettujen yhdistämistä, sillä yhdistäminen poistaisi tasa-arvovaltuutetun itsenäisyyden, heikentäisi sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä ja valvontaa sekä hämärtäisi valtuutetun toimivaltaa. Toivotut synergiahyödyt on mahdollista saavuttaa muilla keinoin.

Toiminnan sisältö: Miten mahdollinen yhdistäminen vaikuttaisi toiminnan sisältöön sekä yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan että syrjintäkiellon valvonnan osalta?

Tasa-arvovaltuutettu on jo 30 vuoden ajan ollut näkyvä ja tunnettu instituutio. Syrjintäperusteista sukupuoli on ainoa peruste, josta johtuvan syrjinnän ehkäisemiseksi on säädetty erillinen lakinsa, ja sukupuoli on lainsäädännössä myös kattavimmin ja yksityiskohtaisimmin säännelty syrjintäperuste. Tasa-arvokysymyksillä on omat erityispiirteensä, ja niitä koskeva lainsäädäntö on paljon vanhempaa sekä osin tarkempaa kuin yhdenvertaisuuslainsäädäntö. Yhdistäminen vähentäisi väistämättä valtuutetun painoarvoa sukupuolten tasa-arvon näkökulmasta.

Naisasialiitto Unioni katsoo, että yhdistyminen heikentäisi rakenteita, jotka mahdollistavat puuttumisen sukupuoleen liittyvän syrjintään. Tasa-arvovaltuutetulla ja yhdenvertaisuusvaltuutetulla on eri sidosryhmäkentät, toimialueet, valtuudet ja kelpoisuusvaatimukset. Tasa-arvolaki velvoittaa työnantajia, viranomaisia ja koulutuksen järjestäjiä ja tasa-arvovaltuutettu valvoo lain noudattamista yhteiskunnan lähes kaikilla osa-alueilla. Yhdenvertaisuusvaltuutetulle ei sen sijaan kuulu esimerkiksi yhdenvertaisuuslain yksittäistapauksellinen valvonta työelämän syrjintäkysymyksissä. Muun muassa raskaussyrjintä ja perhevapaisiin sekä vanhemmuuteen liittyvä syrjintä ovat työelämän erityiskysymyksiä, joita tasa-arvolainsäädäntö käsittelee. Työelämäkysymysten valvonnalle ja valvonnan resursoimiselle erillisenä toimialueenaan on edelleen tarvetta, sillä sukupuolten väliset palkka- ja eläke-erot ole pienentyneet riittävästi ja naisten työmarkkina asema on miehiä heikompi. YK:n naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen toimeenpanoa seuraava CEDAW-komitea on toistuvasti moittinut Suomea hitaudesta miesten ja naisten välisen palkkaeron umpeen kuromisessa sekä raskaussyrjintään puuttumisen heikoista keinoista.

Huomioitavaa on myös, että tasa-arvovaltuutetulla ja yhdenvertaisuusvaltuutetulla on eri kelpoisuusehdot juridisen osaamisen osalta. Tällä hetkellä tasa-arvovaltuutetun yhtenä kelpoisuusvaatimuksena on oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto, ei kuitenkaan kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Yhdenvertaisuusvaltuutetulta edellytetään ylempää korkeakoulututkintoa. Tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun toimintakentät ovat juridisesti erilaiset, joten on tärkeää, että jatkossakin molempien asiakokonaisuuksien osalta on olemassa korkea taho, jolla on toimintakentästään vahva juridinen osaaminen.

Valtuutettujen yhdistämistä on pohdittu myös aikaisemmin esimerkiksi uutta yhdenvertaisuuslakia säädettäessä. Valtuutetut säilytettiin kuitenkin erillisinä viranomaisina, sillä katsottiin, että niiden soveltama lainsäädäntö on keskenään erillistä. Tilanne on sama edelleen. Molempien virkojen toimialue on juridisesti laaja. Tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain valvonta ja tulkinta perustuu tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain lisäksi perustuslakiin sekä monimuotoiseen kansainväliseen ihmisoikeuslainsäädäntöön ja sen valvontamekanismeihin. Molemmissa tehtävissä kyseessä on laaja, erityisosaamista vaativa juridiikan osa-alue, joka edellyttää valtuutetuilta ja valtuutettujen toimistojen virkamiehiltä aihepiirin laajaa tuntemusta. Ottaen huomioon, että molempien osa-alueiden lainsäädäntöä ja sen valvontaa tulisi edelleen kehittää, olisi molemmilla osa-alueilla ennemminkin varaa laajentaa valvonnan ja erikoistumisen alueita, kuin supistaa niitä yhdistämällä kaksi keskenään erillistä laajaa juridista toimialuetta yhdeksi. Yhtenä esimerkkinä lisävalvontaa vaativista alueista on tasa-arvolain edellyttämä sukupuolinäkökulman valtavirtaistaminen virkamiesvalmistelussa ja poliittisessa päätöksenteossa, joka ei käytännössä tällä hetkellä toteudu.

Aiemmat esimerkit ruohonjuuritasolta yhteiskunnan ylimpiin elimiin osoittavat, että sekä sukupuolten tasa-arvo että yhdenvertaisuuskysymykset on nähtävä erillisinä osa-alueina, jotta ne tulevat riittävästi huomioiduksi yhteiskunnassa. Tavoitteiden yhdistäminen saman toimielimen alle on säännönmukaisesti heikentänyt jompaa kumpaa osa-aluetta.

Vaikuttavuus: Miten mahdollinen yhdistäminen vaikuttaisi sekä yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan että syrjintäkiellon valvonnan vaikuttavuuteen?

Ehdotuksessa tasa-arvovaltuutetun virka lakkaa, ja uusi valtuutettu edustaa molempien valtuutettujen toimialueita. Uuden yksikön johtaja päättää kuitenkin itsenäisesti toimiston virkarakenteesta ja resurssien jakamisesta viraston sisällä, joten resurssien kohdentaminen eri osa-alueille ei ole ennalta turvattua. Tämä aiheuttaa huolen tasa-arvoasioiden painoarvon pienentymisestä uuden yksikön sisällä.

Lisäksi on selvää, että uusi valtuutettu ei pystyisi jatkossa keskittymään kaikkeen toimialaansa kuuluvaan täysipainoisesti. Olisi huolestuttavaa sekä sukupuolten välisen tasa-arvon että yhdenvertaisuuden edistämistoiminnan kannalta, mikäli valtuutetun oma kiinnostus ja osaaminen vaikuttaisi jatkossa siihen, mitkä toimialueet painottuvat hänen työssään eniten.

Arviomuistiossa tuodaan esille muiden Pohjoismaiden käytäntöjä, joissa valtuutetut on yhdistetty. Muistiossa ei ole kuitenkaan pohdittu yhdistymisen vaikutuksia tasa-arvoasioiden painoarvon kannalta. Siinä ei myöskään tuotu esille, että ehdotetun uuden yksikön resurssien taso on huomattavasti alhaisempi kuin Norjan tai Ruotsin vastaavaan. Unioni pitää myös realistisena odotuksena, että resurssien yhdistäminen yhdeksi viraksi pitkällä aikavälillä ennemminkin vähentäisi kuin lisäisi työhön käytettäviä resursseja verrattuna nykyiseen kahden valtuutetun malliin. Siksi muutos uhkaisi työn vaikuttavuutta ja Suomen tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyön edellytyksiä.

Kehittäminen: Miten mahdollisen yhdistämisen myötä toimintatapoja voitaisiin kehittää erityisesti moniperusteisen syrjinnän osalta?

Valtuutettujen yhdistäminen ei auttaisi moniperustaiseen syrjintään puuttumisessa, vaan se vaatisi lakimuutoksen. Yhdistymisestä huolimatta syrjintätapauksissa tulee määritellä ensisijainen syrjintäperuste. Naisasialiitto Unioni pitää tärkeänä, että syrjinnän moniperustaisuus tunnistetaan aiempaa paremmin ja moniperustaiseen syrjintään puuttumista parannetaan kehittämällä sekä lainsäädäntöä että toimintaperusteita. Unioni näkee, että yhteistyön parantamiseen ja kahden valtuutetun toimialueiden välisen synergian parantamiseen on kuitenkin tarjolla huomattavasti vähemmän invasiivisia keinoja kuin valtuutettujen virkojen yhdistäminen. Yhteistyön vahvistamisen ja aiempaa paremman puuttumisen moniperustaiseen syrjintään tulisi kokonaisuudessaan voimistaa Suomessa tehtävää tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyötä, ei heikentää sitä tai sen joitain osa-alueita.

Asiakaslähtöisyys: Mitä mahdollisessa yhdistämisessä tulisi ottaa huomioon asiakkaiden tavoittamisen ja kansalaisten neuvonnan kannalta?

Koska tasa-arvovaltuutetulla ja yhdenvertaisuusvaltuutetulla on eri toimialueet ja toimivalta, tekisi yhdistäminen toimivallasta asiakkaiden näkökulmasta epäselvän. Asiakkaiden kannalta on selkeää, että tasa-arvolaissa määritellyissä työelämän syrjintäkysymyksissä voi kääntyä tasa-arvovaltuutetun puoleen. Valtuutettujen yhdistäminen tekisi eron toimivallassa eri syrjintäperusteiden osalta epäselväksi.

Yleiset huomiot arvomuistiosta: Mitä muuta mahdollisessa yhdistämisessä tulisi ottaa huomioon?

Naisasialiitto Unioni vastustaa esitystä, joka poistaisi sukupuolisyrjinnälle ja sukupuolten tasa-arvon edistämiseen keskittyvän erityisvaltuutetun olemassaolon. Unioni vaatii tasa-arvovaltuutetun ja yhdenvertaisuusvaltuutetun säilyttämistä erillisinä, itsenäisinä virkayksikköinä.

Arviomuistiossa huomautetaan, että naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki ja yhdenvertaisuuslaki tulisivat säilymään erillisinä lakeina eikä niihin tulisi sisällöllisiä muutoksia. Kuitenkin, valtuutettujen yhdistäminen olisi signaali siihen suuntaan, että yhdistyminen olisi mahdollista tulevaisuudessa. Naisasialiitto Unioni vastustaa lakien yhdistämistä niiden erityispiirteiden vuoksi.

Arviomuistiossa yksi yhdistymisen keskeinen peruste on synergiaetujen hakeminen virkayksikön hallinnon ja esimerkiksi viestinnän osalta. Naisasialiitto Unioni kuitenkin katsoo, että mahdollisesti saavutetut synergiaedut eivät ole tarpeeksi painava perustelu valtuutettujen yhdistymiselle. Työelämän tasa-arvon valvonnan osalta synergiaetuja ei valtuutettujen eri toimivaltuuksien vuoksi syntyisi. Arviomuistiossa ei juuri pohdittu vaihtoehtoisia tapoja kehittää yhteistyötä, joita Unioni uskoo olevan löydettävissä ilman, että virkayksiköt yhdistetään.

Mikäli valtuutettujen yhdistämiseen edellä esitetystä huolimatta päädytään, Unioni katsoo että nimessä tulisi näkyä sekä tasa-arvo että yhdenvertaisuus, sillä tasa-arvon käsite on vakiintunut tarkoittamaan sukupuolten tasa-arvoa. Mikäli valtuutetut yhdistetään, on tärkeää, että uuden valtuutetun kelpoisuusvaatimuksissa noudatetaan tasa-arvovaltuutetun kelpoisuusvaatimusten mukaista tiukempaa määrittelyä juridisesta osaamisesta eikä kelpoisuusehtoa lievennetä. Edellytämme myös, että mahdollisen yhdistymisen myötä kummankaan valtuutettujen toimialueiden resursseihin ei tehdä heikennyksiä. Työelämän tasa-arvoa on jatkossakin valvottava ja resursseja valvontatyöhön on päinvastoin lisättävä, ei heikennettävä. Oikea signaali mahdollisen yhdistämisen yhteydessä olisikin se, että resursseja välittömästi lisätään. Valtuutettujen yhdistäminen ei voi olla säästötoimi.

Unioni kritisoi myös valtuutettujen yhdistämistä koskevan esityksen erittäin nopeaa aikataulua. Yhdistymisen suunnittelu ei ole tapahtunut avoimesti, eikä valmistelussa ole kuultu kansalaisjärjestöjä.

Naisasialiitto Unioni näkee yhdistämisen poliittisena kannanottona yhdenvertaisuus- ja tasa-arvokysymysten keskinäisestä painoarvosta valvontaviranomaisen toiminnassa. Yhdistäminen poistaisi tasa-arvovaltuutetun itsenäisyyden, hämärtäisi valtuutetun toimivaltaa eikä toisi toivottuja synergiahyötyjä. Sukupuolten välinen tasa-arvo tarvitsee oman itsenäisen puolestapuhujansa ja valvojansa myös tulevaisuudessa.